【摘要】人口发展新形势对财政产生了四方面影响：在老龄化、少子化背景下，产业转移将影响地方财政收入，需要开辟新的财源渠道；医疗卫生、养老保健和养老社保等财政刚性支出增加；需要通过加大生育支持经费投入、提高资金使用效率等解决生育成本上升问题；人口流动分化给城乡财政资源配置效率的提升带来挑战。为应对人口结构变化，需增强经济社会发展对人口老龄化的适应性，增加财源和创造更多就业岗位。将来财政政策应围绕统筹协调各类资源，优化财政支出结构，提高人力资源利用效率，推动产业创新发展等方面进行制定。
【关键词】人口老龄化 少子化 区域增减分化 公共财政政策
【中图分类号】D602 【文献标识码】A
人口发展是长周期事件，作为一个慢变量，人口对经济体的潜在增长率将产生一定影响。以人口高质量发展支撑中国式现代化，需要全面提升人口综合素质，加快完善生育支持政策体系，努力增加全社会劳动力有效供给，积极应对人口老龄化，灵活配置公共资源以适应区域人口增减变化趋势，更好统筹人口与经济社会、资源环境协调发展。因此，根据目前的人口增长形势，分析人口结构变化背后的成因，为优化人口结构、合理配置公共财政资源、实现社保支出可持续、提升生育率、保持适度生育水平提出有效应对之策就显得尤为重要。财政作为国家治理的基础和重要支柱，是有效应对人口发展新形势影响与实现人口高质量发展的重要抓手。
我国人口发展新形势呈现三个特征
人口是提振经济发展信心与预期的关键因素，对未来经济社会发展产生重要影响。当前我国的人口结构变化主要面临三个特征：人口老龄化、人口少子化和区域人口增减分化。
一是人口老龄化。根据国家统计局数据显示，从年龄构成看，2023年我国16—59岁的劳动年龄人口86481万人，占全国人口的比重为61.3%；60岁及以上人口29697万人，占全国人口的21.1%，其中65岁及以上人口21676万人，占全国人口的15.4%。据国家卫健委2022年测算，2035年左右，我国60岁及以上老年人口将突破4亿人，在总人口中的占比将超过30%，进入重度老龄化阶段。联合国发布的《世界人口展望2022》预测，到2050年，我国老龄化程度将进一步加深，60岁及以上老年人口将超过5亿人。
二是人口少子化。根据全国人口变动情况抽样调查数据推算，2023年年末，全国人口为140967万人。我国人口总量出现下降，主要受育龄妇女数量减少、生育观念变化、婚育推迟以及疫情短期冲击等多方面因素影响，导致育龄妇女生育水平继续下降，出生人口少于死亡人口，我国人口总量比2022年减少208万人。但同时也要看到，工业化、城镇化发展到一定阶段以后，人口发展形势会发生新的变化，根据调查数据和产妇住院建档情况，2023年下半年以来妇女生育意愿提高，有助于未来出生人口稳定，我国人口规模优势和超大规模市场优势将长期存在①。
三是区域人口增减分化。受经济回升向好、人口迁移流动更加活跃等因素影响，人口流动在不同区域之间的人口增减发生变化呈现出两个特征。一方面，以往流动人口较多的北京、上海等一线城市人口流动人数在下降，而杭州、武汉、成都、长沙等新一线城市流动人数有所增加。另一方面，离土不离乡就近流动渐成趋势，以短途流动为主，省内流动比例大幅上升。第七次全国人口普查数据显示，流动人口中省内流动人口、跨省流动人口分别约2.51亿人、1.25亿人，较2010年分别增长86%、45%。2020年，省内流动人口占总流动人口的比例约67%，较2010年的61%提升6%，比省外流动多出一倍以上。人口流动的分散化程度也更高，在省内和跨省流动中，增长幅度最大的是市内跨区县流动。
人口发展新形势对财政的影响
第一，在老龄化、少子化背景下，产业转移将影响地方财政收入，需要开辟新的财源渠道。首先，适龄劳动人口下降导致产业转移税源减少。面对国际竞争形势与国内产业比较优势变化，我国以往劳动密集型产业正面临人口结构变化带来的冲击，一些产业因劳动力供给不足发生梯度转移，比如一些劳动密集型产业向印度和东南亚转移，通常产业转移对财政收入会带来结构上的变化，如将减少地方财政税源和一般公共预算收入等，亟须开辟新的财源渠道。
其次，提高财政收入与减少税源损失是重中之重。为了应对产业转移对财政收入的影响，需要通过提升数字化、信息化、机械化等新基础设施的水平，实现整体经济运行更加透明的信息传递、更少的中间环节和更加高效的资源组织方式降低成本，从而间接提高财政收入。考虑地方一般公共预算收入的主要来源是税收收入，对于传统的优势产业，在条件允许的情况下要尽可能保留，地方政府在产业转移的过程中应该尽可能保留现有产业在国内的比重，比如东部地区产业优先考虑向中西部地区转移，减少因人口因素导致的产业资源转移所带来的财源损失。
第二，在我国人口老龄化程度不断加深的背景下，医疗卫生、养老保健和养老社保等财政刚性支出明显增加。首先，适龄劳动人口减少将降低地方政府税收收入。伴随着适龄劳动人口总量的减少，新办企业和创新型企业的数量也会随之减少，导致企业使用资本量和产出量减少，降低了企业和个人所得税的征收规模，为此地方政府只能依靠发债来保障政府职能的实现，政府减收的同时债务却不断扩张，推高了政府负债率，扩大财政可持续风险。
其次，人口老龄化程度加深将继续扩大养老支出规模。伴随着老龄化程度加深，由于可持续供养的养老金来源渠道逐步减少，这会进一步扩大地方财政收支差距，导致地方政府债务规模扩大，从而扩大财政可持续风险。未来伴随经济社会发展水平的不断提升，老年人对于养老和医疗服务也提出了更高、更新的要求②。我国人均预期寿命已达到78.2岁，但健康预期寿命与OECD等发达国家比还有差距，保障老年人的生活质量和健康水平形成的财政压力将会持续增加。
第三，在少子化背景下，需通过加大生育支持经费投入、提高资金使用效率等解决生育成本上升问题。生育成本的上升与生育率下降息息相关，为缓解少子化趋势，需要通过加大支持生育服务的经费投入来解决降低家庭的生育成本问题，满足生育服务的需求更为迫切。
首先，生育支持供给与需求存在资金缺口。我国直接生育成本在全球范围内处于中等偏上水平。生育孩子后不仅会改变家庭的劳动供给配比，还会影响家庭收支。降低生育成本是目前很多家庭最大的诉求，亟待解决。以当前我国政府在生育支持经费方面投入较大的托育服务领域为例，财政供需存在资金缺口。
从需求端看，2019年的人口与家庭动态监测数据显示，未入托幼儿中具有托育需求的幼儿占比为70.84%，2023年这一数字进一步提高。国家卫健委调查显示，有超过三成的婴幼儿家庭存在强烈的入托需求，目前托育机构以社会力量投资为主，九成是营利性机构，绝大多数地方的托育服务收费超出家庭可负担能力，大部分家庭期盼的方便可及、价格可接受、质量有保障的托育服务需求，目前还难以得到有效供给，托育服务工作任务还很艰巨繁重，亟待相关扶持政策有效落地。根据石家庄市2023年发布的《“一老一小”整体解决方案》，全市22.9万名常住婴幼儿中仅有0.2%为机构照护，但却有5.5万名婴幼儿有入托需求，约占被调查总数的24.01%，这表明婴幼儿照护服务机构有较大的需求缺口。
其次，现有生育投入财政资金使用效率有待提高。一方面，由于近年来出生人口减少，一些幼儿园出现招不满而不得不关停的情况。教育部2023年公布的数据显示，2022年幼儿园数量比2021年减少5610所，下降接近2%；在园幼儿数从2021年开始出现负增长，当年减少13万人，2022年降幅更大，减少了178万人。就在几年前幼儿园由于学位紧张部分地方改扩建、新建幼儿园投入了大量财政资金，如今从一园难求变为一孩难求，供需形势逆转，再考虑人口结构变化形势会导致未来中小学、大学等教育阶段的教育资源出现过剩，如不合理利用则会导致资产闲置和财政资金浪费③。另一方面，以托育机构为例，上述分析可知发展托育机制财政资金供需存在缺口。与此同时，依据人口与发展研究中心2024年的数据显示，现有托位空置率较高。2023年我国托育机构备案数据显示各类托育机构使用比例为50%左右，且越是地理区域范围小的县乡空置率越高，托育服务的财政资金使用效率不高。托育机构空置率高与托育服务供需缺口并存，说明当前的托育服务质量较难满足人民群众的切实需求。此外，城镇化进程加快农业劳动人口转移，一些农村地区也出现了资源过剩，幼儿园、小学关停，小学初中校舍存在空置现象。依据北京大学教育财政研究所2024年的预测，到2027年，义务教育阶段县域在校生处于增长的地区仅占全国1%，99%县域的在校生人数将下降，其中7%的县域当年降幅将超过10%，大多分布在东北地区、河南、河北和新疆等地。
第四，在人口流动分化背景下，城乡融合发展面临不确定性，需要财政资源配置更加精准有效。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。”这是拓展中国式现代化的发展空间、发展现代化大农业、推动高质量发展的现实需求。财政政策是完善城乡融合发展体制机制的重要基石，需要通过财政精准发力激发创造动力和消费潜能，为经济社会发展注入强大动力。首先，人口流动分化对城乡融合发展带来挑战。伴随着工业化、城镇化进程中人口流动分化的趋势，新一线城市和省内人口流动的吸引力增加，这为公共资源在城乡之间合理配置带来了“不确定性④”，特别是空间场域中城乡融合不确定性风险依然较高，导致财政资源配置和城乡要素流动的差异扩大，且面临资源错配的风险。对于如何提高城乡之间规划、建设、治理与财政投入深度融合的发展水平，形成城乡要素平等交换、双向流动、缩小城乡差别从而促进城乡共同富裕提出了现实挑战。随着人口流动分化，城乡之间和城市内部对教育、医疗、住房等公共服务以及交通、水电等公共基础设施建设的公共供给和现实需求不确定性增加。人口流动可能导致某些地区人口过剩而其他地区人口不足，这对平衡流入地和流出地的财政资源配置提出了更高要求，财政资源配置需要更加注重区域均衡发展。
其次，提高财政资源配置的精准性更为迫切。人口流动分化可能会改变地方财政收入的来源和结构，需要合理分配和使用财政收入。新型城镇化的发展导致流入地地方政府税收收入增加，流出地则减少，随着年轻劳动力向城市地区流动，农村地区面临劳动力短缺的问题，影响农业生产效率和农村经济发展。人口流动导致城乡人口结构发生变化，对教育、医疗等公共服务的需求也随之变化，需要财政资源进行相应的调整和优化。财政支出结构也由于人口流动而产生影响，尤其是民生领域教育等公共服务资源在流入地出现短缺，社会保障中的养老、医疗、失业保险等，需要更多的财政支持以满足流动人口的发展需求。户籍城镇化率低于常住人口城镇化率，大约有2.9亿“农民工”享受同城待遇公共服务面临挑战。这对根据不同类型流动人口的特点，制定更加精准的财政政策，提高技术层面的精细高效，处理好财政资源配置中的公平与效率问题，实现有效管理和服务提出了更加明确的要求。应对这些挑战，需要政府在财政资源配置上进行创新和调整，以适应人口流动分化带来的新变化。
最后，提高财政资源整合能力推动农业转型是当务之急。适龄劳动人口减少在城市和农村地区也发生进一步分化，农村地区人口减少的规模和速度明显快于城市地区，农业产业发展的财政更需要引入社会资本投入，加快财政资源整合推动部分地区农业生产经营模式和发展方式快速转变以适应当前人口结构的变化。比如，在我国东北、华北、西北等有大片连片土地的地方可以依托农业企业，重点发展规模化机械化农业粮食生产；南方丘陵地带，人均土地面积小，劳动力相对充沛的地区，可以通过土地整合和流转开发经济作物，养殖和农旅产业，重点发展一些高精尖的农产品和农业服务业。
未来公共财政政策着力点：统筹财政资源与优化支出结构
为应对人口结构变化，需增强经济社会发展对人口老龄化的适应性，增加财源和创造更多就业岗位。将来财政政策要围绕统筹协调各类资源，优化财政支出结构，提高人力资源利用效率，推动产业创新发展。
第一，完善拨款机制，统筹新型城镇化与乡村全面振兴。顺应我国人口结构变化和城镇化发展趋势，加强城乡财政资源统筹力度，建立健全区域间，中央省市县政策协调力度，避免在人口流出地的低能级县域、乡村过度加大公共基础设施建设而降低财政资金使用效率。完善与户籍制度改革相配套的学校、医疗、住房、养老等基本公共服务，尽快顺应都市圈城市群人口流入的趋势，消除劳动力城乡流动的区域和行业隐形壁垒。中央对地方的转移支付和省以下转移支付制度中重点依据区域人口变动，考虑跨区域流动和省内流动调整转移支付规模和结构。不断跟踪人口生育变化形势和人口结构变动趋势，加强人口监测预警和信息系统建设，完善财政拨款“钱随人走”机制，将信息技术手段与大数据模型技术结合用于依据人口变化形势安排预算拨款⑤。
第二，优化教育资源配置，切实减轻家庭教育成本负担。一是有效利用过剩的教育资源。如前文分析，当前我国一些城市地区和农村地区学前教育学校招不满生问题已经日益显现。考虑到学龄人口减少对未来教育资源配置带来的影响，特别是部分城市和农村地区乡村小学、幼儿园闲置校舍，教师过剩等情况将会日趋严重，需要关注未来幼儿园、小学的闲置校舍相对和绝对闲置的情况，做好闲置产权归属，盘活闲置校舍、合理解决过剩人员就业安排等工作继续发挥资产和人员价值。比如，推动义务教育优质均衡，减少班级规模，依据孩子特征有针对性培养，建立个性化培养方案，建设更多科创教育平台和中心等，提升单位人力资本产出，提高全要素生产率和加快培育创新人才支撑发展新动能。
二是为多子女家庭提供更多教育便利和优惠。建议推广浙江省的“长幼随学”制度，即多孩家庭子女入园、入学可以考虑幼子与长子同校就读，或依据家庭实际需要安排子女转学至同校或同片区就读，节约家长接送等费用和时间精力⑥。在公办托育机构二孩减收50%托育费用，三孩全免等。对于考上大学或进入职业院校的多子女家庭，给予适当的一次性补助和减免学费。这些举措在我国一些县市已经开展了试点，比如山东潍坊市的高中免费政策、山西泽州县的降分和免费政策等，未来总结经验后，还可以考虑更大力度、更大范围的多孩家庭教育减免措施。
第三，落实生育配套支持，构建组合式财政支持政策。降低家庭生育成本是财政支持政策的实施目标。结合实际发展情况，为家庭给予更多的支持，在保障充足的财政投入基础上，充分发挥财政政策多项措施的组合优势，打好“组合拳”。
一是建立托育财政投入长效机制。当前托育服务亟待以立法形式保障政府对托育服务的财政性投入，托幼一体化可在财政“过紧日子”的前提下，既避免学前教育资源闲置又保障充足的财政投入，缓解财政压力，提高财政资金使用效率。托幼一体化能充分利用当前及未来学前教育闲置资源，在为托育服务提供充足的财政资金保障的情况下不增加财政压力⑦。二是构建生育补贴、保险、税收优惠体系。首先，建议尽快完善生育补贴政策，增加生育补贴类型，加大补贴力度。自“三孩”政策实施以来，我国部分省市先后出台了生育补贴政策，但一些地区补贴领取有户籍地限制，未来可扩大生育补贴发放家庭的范围，按照孩子出生地或户籍地发放，增加对生育障碍家庭的补贴，扩大领取生育补贴企业的范围等，同时科学合理计算生育补贴金额和设计补贴类型⑧。其次，扩大生育保险（包括生育津贴和生育医疗费用）覆盖范围。未来应考虑将农民、灵活就业人群等不符合生育保险受益的群体也逐步纳入生育保险的保障范围，逐步提高生育医疗待遇水平，弥补因生育中断而产生的就业机会成本。最后，完善鼓励生育的税收优惠政策，加大政策支持力度，提高多子女家庭现行个人所得税子女教育经费和3岁以下婴幼儿照护专项附加扣除的免征比例额度和扣除标准⑨。
第四，应对人口老龄化，统筹多方资源提升治理效能。一是完善社保制度，加大社保基金统筹力度。为应对人口老龄化，借助加大全国社会保险统筹力度的契机，减轻企业社保缴费压力，发挥养老保险缴费率下调的逆周期调节作用，促进就业和实现经济增长。加快将国有资本、国有企业利润用于充实社保基金预算的速度，考虑到老年人对婴幼儿养育的贡献可以制定更为灵活的延迟退休政策，加大社保基金全国统筹力度，缓解部分地区社保发放压力。规范农业主产区和东北等地区的社保征缴，加强对企业缴费的监督，建立统一规范且来源稳定的社保资金筹集渠道⑩。在全国范围内统一调度使用社保基金，稳步提升投资收益水平，释放经济增长潜力。多层次构建社保投资体系，降低整体风险水平。适当划分直接投资和委托投资比例，提高基金投资管理水平。多渠道解决就业问题，特别是青年就业问题，为未来社保基金可持续健康发展奠定基础。
二是完善融资机制，拓宽康养产业筹资渠道。增加中央预算拨款并优化中央预算内投资在康养产业的使用范围，加强地方政府专项债对银发经济产业园区建设的支持力度，发挥国家融资担保基金引领作用，用好普惠养老再贷款工具。建立完善政府、经营主体、行业组织和社会公众多元参与、多方投入、有效协同的健康和养老产业发展治理格局。优化营商环境，促进银发经济发展，支持民营企业发展壮大，拓宽财政税收来源。
（作者为中国财政科学研究院研究员）
【注：本文得到习近平经济思想研究中心课题研究项目“畅通教育、科技、人才良性循环研究”（项目编号：AZ2024006）的资助】
【注释】
①王萍萍：《人口总量有所下降人口高质量发展取得成效》，中国经济网，2024年1月18日。
②张逸君、邱德馨、王雪标：《公共人力资本投资结构、经济增长与人口老龄化》，《财政研究》，2023年第4期，第48-67页。
③贺丹、庄亚儿、杨胜慧：《婴幼儿托育：家庭需求与机构供给》，《人口与社会》，2021年第4期，第15-23页。
④文军、陈雪婧：《城乡融合发展中的不确定性风险及其治理》，《中国农业大学学报(社会科学版)》，2023年第3期，第18-33页。
⑤郭冬梅、陈斌开、吴楠：《城乡融合的收入和福利效应研究——基于要素配置的视角》，《管理世界》，2023年第11期，第22-46页。
⑥胡咏梅、唐一鹏：《2020—2035年我国学前教育经费投入与配置预测——基于与学前教育投入收益高的OECD国家的比较研究》，《首都师范大学学报(社会科学版)》，2022年第4期，第139-152页。
⑦蔡迎旗、陈志其：《家庭视域下我国婴幼儿照护服务的发展脉络及其政策重构》，《中国教育学刊》，2021年第2期，第52-56页。
⑧郑春荣：《德国鼓励生育的家庭政策措施》，《人民论坛》，2022年第6期，第104-107页。
⑨范子英、曾艺：《人口高质量发展背景下促进积极生育的财税政策研究》，《税务研究》，2023年第10期，第12-17页。
⑩张琳琳、王喆、刘庆富：《人口老龄化背景下中国养老金缺口分析及其对策》，《复旦学报（社会科学版）》，2023年第1期，第138-149页。
责编/李一丹 美编/王梦雅