文丨罗志恒（粤开证券首席经济学家、研究院院长）
税收制度和政策直接影响企业和居民的切身利益，全球主要经济体都注重通过税收竞争吸引全球的科技资本和高端人才。自上世纪80年代以来，美国历经4轮税改，在降低本国税负同时引发了全球竞争性减税。中国近年来大力减税降费，推进经济高质量发展，取得了显著成绩。伴随全球主要经济体财政赤字和政府债务不断创新高、财政可持续性遭受严重挑战，全球减税浪潮落下帷幕，“税率逐底竞争”总体趋于结束。2021年美国拜登政府提出结构性加税政策，2022年推出《通胀削减法案》，2024年初拜登政府在《美国联邦政府2025财年预算》中提出了要对富人和大企业加税。但是，特朗普在2024年美国大选中胜出，再次提出大规模减税，减税浪潮卷土重来以及全球贸易摩擦再度升级的可能性增大。
当前中美税制有何不同？宏观税负孰高孰低？“特朗普2.0”时代即将到来，中美宏观税负未来走向如何？如何在保障财政可持续运行的条件下，降低居民及企业负担？“十五五”时期的中国税制改革又将向何处去？
一、中美税制比较
从税收制度看，美国的税收体系分为联邦、州、地方三个独立层级，分别对各层级的议会和选民负责，不存在上下级关系；中国1994年建立起“分税制”的财政管理体制，虽然中央和地方按照税种划分收入，分为中央税、地方税和共享税，但税权高度集中，税收立法权统一于中央，地方的税收管理权限较为有限。中美两国的税种类别差异较大，美国没有增值税，而增值税是中国的第一大税种。社会保险在美国以税的形式征收，而在中国以费的形式收取，目前已从社保部门改由税务部门征收。
中国小、中、大口径的宏观税负近年来总体呈下降趋势且低于美国，主要是因为中国实施了较长时间的大规模减税降费；全口径的宏观税负（含土地出让收入）2022年与美国基本相当，但2023年税负水平略高于美国，主要是因为2023年美国由于个人所得税减收较多且名义GDP增长较快，宏观税负大幅下降，而中国宏观税负相较2022年总体稳定。
“特朗普2.0”时期，特朗普上台后将采取减税举措，有可能再度引发国际税收逐底竞争从而加大我国减税压力，但影响程度可能比较有限；我国未来宏观税负的走势更多地取决于国内经济恢复情况（尤其是房地产市场形势）和财政空间。
需要指出的是，我国当前宏观税负已处于较低水平，未来应以稳定宏观税负为主要方向。
1）小口径宏观税负，即用不包含社保税（费）的税收收入除以GDP，自2013年以来，中国小口径宏观税负持续低于美国。2023年中国的小口径宏观税负水平低于美国5.1个百分点。在经历持续的大规模减税降费后，中国2023年小口径宏观税负有所反弹；但美国由于个人所得税减收较多、分母端名义GDP增长较快等原因，2023年小口径宏观税负较2022年下降了2.4个百分点，结束了2019年以来的上行态势。
2）中口径宏观税负包括税收收入和社会保险税（费）收入，近年来中国中口径宏观税负水平始终低于美国。2023年中国中口径税负水平为21.0%，比2022年小幅提高了0.9个百分点，美国中口径宏观税负较2022年有所回落，为26.0%。中口径下，美国宏观税负与中国宏观税负的差异有所收窄。
3）大口径宏观税负包含税收收入、社会保险费（税），以及除土地出让收入以外的其他政府收入（剔除重复计算部分）。2019年及之前美国大口径宏观税负水平与中国基本相当，但2020年以来，美国大口径宏观税负超过中国。2023年，中国一般公共预算中的非税收入占比为16.4%；大口径宏观税负中，非税收入（包括一般公共预算中的非税收入、除土地出让收入以外的政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、社会保险基金预算收入）的比重为44.3%。同期美国的非税收入占财政收入比重仅为4.9%。相较于2015—2020年期间的长期下行趋势，近年来中国大口径宏观税负呈现小幅波动但趋于稳定的态势：2021年小幅抬升后，2022年短暂下降至24.9%，2023年小幅回升至25.8%。2023年，美国大口径宏观税负回落至27.4%，仍高于中国大口径宏观税负1.6个百分点。
4）中国全口径的政府收入包括一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入以及社会保险基金预算收入，但需剔除一般公共预算对社会保险基金预算的补贴部分。2023年，中国全口径宏观税负为30.4%，与2022年基本持平；但由于美国2023年大口径宏观税负下降了2.9个百分点，中国宏观税负高于美国3个百分点。
5）未来变化：美国方面，特朗普上台后将逐步实施其政策主张，主要包括对内减税、对外加征关税，未来美国宏观税负继续下行的可能性较大。但特朗普减税政策受制于联邦政府的财政空间，宏观税负大幅下降将挑战美国财政可持续性。从当前宏观税负水平看，2023年美国宏观税负已经接近2018年（“特朗普1.0”时代减税政策密集出台时期）的水平，小、中、大口径的宏观税负分别仅比2018年高0.9、0.8和0.04个百分点。
我国未来宏观税负的走势更多地取决于国内经济恢复情况（尤其是房地产市场形势）和财政空间。一方面，在房地产市场深度调整时期，土地出让收入短期内难以恢复，我国全口径宏观税负可能继续下行。另一方面，若国内经济恢复不及预期，尤其是特朗普上台后对华加征关税，中国出口受阻并拖累中国经济增长，需要加大财政政策力度以提振经济，短期内宏观税负可能会有所下降。
三、中国小、中、大口径的宏观税负均持续低于美国，但全口径宏观税负略高于美国；中国企业税负感较重的原因：间接税占比高，叠加综合经营成本偏高
小、中、大口径的中国宏观税负均低于美国，但企业及居民感知的宏观税负依然偏重。宏观税负感的高低取决于宏观税负水平及其与公共服务水平的匹配程度，与宏观税负本身成正比，与公共服务水平呈反比。如果企业和个人感知到的公共服务水平较高，则宏观税负感越低。
我国企业税负感重的主要原因有：一是在间接税为主的税制结构背景下，企业为主要的纳税主体。以增值税为例，虽然增值税的最终负税人是消费者，但企业是直接纳税人；部分增值税的税负难以完全转嫁出去，仍有相当数量企业的增值税留抵税额并不能在当期获得退税，占用了企业的资金。
二是企业综合经营成本较高，包括企业承担的社会保险费用较多、各种非税形式的费用近年来有所上升、能源等基础经营成本较高等，部分地区在财政形势紧平衡下的情况下存在“税不够，费来凑”等恶化营商环境的现象。
三是社会保障与公共服务水平与居民期待仍有差距，财政支出结构有待进一步优化、支出效率有待进一步提高。
1）间接税为主的税制结构导致大量税收由企业缴纳。中国税收纳税人以企业为主，美国税收纳税人以个人为主。2023年中国的增值税、消费税与企业所得税之和占税收收入比重为71.2%，而美国的企业所得税和社保税收入占美国税收收入的比重为33.7%。
2）中国企业负担的行政收费和社会保险费高于美国。一是中国企业需要缴纳各种行政收费和作为劳动成本的社会保险费，而美国企业只需缴纳企业所得税和较低的社会保险税。二是我国企业面临着部分自然垄断行业导致的相对偏高的基础性经营成本。2023年，我国天然气成本平均为美国的5.4倍；2024年11月，我国汽油成本为美国的1.3倍。
3）税收在“用之于民”方面以及社会保障水平与居民期待有差距。中国的政府支出结构近年来有了明显优化，逐步从基建转向民生支出。2023年，中国一般公共预算支出中教育、医疗、社保和住房保障支出占比为40.7%，较2013年提高了5.6个百分点；但是民生支出占比和社会保障水平与居民的期待仍有差距。
四、建议：稳定宏观税负，推动减税降费从数量规模型转向效率效果型，中长期推动税制改革
对于一个大国而言，宏观税负不是越高越好，但也不是越低越好。有必要转变政府职能、理顺政府与市场的关系、明确有限责任政府，否则宏观税负的下行就意味着赤字和债务的攀升。近年来减税降费的效果显著，但是边际效应递减，未来要从数量规模型减税降费转向更加精准的效率效果型减税降费。
未来财政形势总体仍将处于紧平衡态势，收支矛盾还可能阶段性加剧。随着中国产业结构变化，工业经济向服务业经济和数字经济时代转变，原来的财税体制要做出适应性调整，还要服务于绿色发展、应对老龄化、推动科技创新、构建新发展格局、统筹发展和安全等方面。
一是稳定宏观税负，落实和完善既有减税降费政策，推动减税降费从数量规模型转向效率效果型，保障财政可持续性。选择对普通居民影响不大、但有利于推动绿色发展、缩小贫富差距的税种进行结构性调整；稳定宏观税负要与宏观经济治理相结合，考虑到当前要进一步巩固宏观经济回升向好的态势，宏观税负可以在短期内略降，但不可大幅下降，短期宏观税负下降造成的收支缺口可由中央发行国债来弥补；加强税法执行约束，严禁地方在支出压力下违法违规征收“过头税”。
二是深化税收制度改革，完善税收体系。其一，积极推动增值税立法，清理不必要税收优惠政策，简化增值税税制，提高税收中性。其二，推进个人所得税改革，从综合与分类相结合走向彻底的综合课征，统一资本与劳动所得的税率，加强对高收入人群尤其是直播带货等新经济形态的个税征管力度。其三，继续推进消费税、资源税、环保税扩围，充分发挥税收保护环境、促进绿色发展的作用。其四，持续优化促进企业创新的税收优惠政策，进一步激发微观主体创。其五，研究建立与数字经济和服务业经济时代相匹配的财政税收体系，强化数字经济时代下的税收征管，减少税收流失。
三是优化财政收入结构，划转部分国有资产充实社保基金的前提下，适度降低企业社保费负担，研究探索社保费改税，并进一步规范非税收入，坚决遏制“远洋捕捞”式罚没。