县域治理 ｜ 孔祥智、李愿新型农业经营体系建设：实践成效、现实问题与政策取向

立足于第二个百年奋斗目标，中国农业现代化发展也从数量提升走向了高质量发展的道路。党的十八大报告指出要建立“集约化、专业化、组织化、社会化”的新型农业经营体系。2024年一号文件进一步明确构建新型农业经营体系的基本路径为“以小农户为基础、新型农业经营主体为重点、社会化服务为支撑，加快打造适应现代农业发展的高素质生产经营队伍”。据此，中国新型农业经营体系建设中需要牢牢把握好小农户这一基础，着力培育新型农业经营主体、完善社会化服务，以多种形式推进集约化、专业化、组织化、社会化的规模经营，持续助力农业现代化与农业强国建设。从新型农业经营体系建设的现实进展来看，当前还面临着小农户与现代农业衔接不够充分、新型农业经营主体发展受阻、适度规模经营发展不充分不平衡、社会化服务有待拓展等问题。

（一）小农户与现代农业衔接不够充分

现代农业经营体系的核心在于生产要素的优化配置。对于小农户而言，需要引进先进的生产要素，破解进行优化配置时遭遇的体制障碍，形成先进的生产能力。新时代以来，中国在推进小农户与现代农业有机衔接方面已经取得了一定进展。例如，中国良种创新发展不断加强，全国有2700万亩以上的制种面积，市场容量也居世界第二。再如，中国农作物耕种收综合机械化率已经超过70%。农业农村部印发的《“十四五”全国农业机械化发展规划》中明确提出，到2025年农作物耕种收综合机械化率再提高达到75%。可以说，中国农业生产在总体生产要素的更新上有了基础性突破。小农户是中国农业生产最主要的部分，也是现代农业经营体系的基本主体，能否实现其生产要素的更新直接影响着中国农业现代化进程。当前，小农户与现代农业衔接仍然不够充分，具体表现在两个方面。

第一，小农户的技术采纳成本较高。尽管种子、化肥等优质生产资料市场容量大但质量良莠不齐，在信息不对称的情况下，小农户只能承受不断上涨的农资成本。此外，对于小农户来说，农业机械的购置成本仍然很高。尽管社会化服务能以较低成本提供机械化服务，但小农户的细碎化经营也变相提高了服务提供方的成本，导致小农户难以从农业机械化服务中受益，更不用说还有尚未解决的农机手的机会主义问题课题组在山西的调研表明，当地农机社会化服务的接受方主要是有一定规模的专业大户或流入一定耕地的合作社，在没有托管补贴的情况下，为小农户提供服务的成本要高于服务收入，且.此类问题在农机柴油价格上涨、人员工资上升的趋势下会更加突出。

第二，小农户劳动力老龄化程度更高。2021年农业农村部固定观察点数据显示，截至2021年，中国农业劳动力的平均年龄已达到56.04岁。其中，60 岁以上农业劳动力占家庭总劳动力的比重达44.42%，65 岁以上农业劳动力占比则为27.78%。以30亩经营面积为小农户和规模户区分的界线，小农户的老龄化程度远远高于规模户，前者60岁以上农业劳动力占比为48.12%，后者为19.98%，相差近30个百分点。劳动力老龄化带来的最显著的问题就是技术采纳滞后，从而延缓了农业全要素生产率的增长，也存在诱发“非粮化”的可能。尽管农业生产托管等社会化服务可以为老龄种植户更新生产要素，但正如上文所言，较高的服务成本将老龄小农户拒之门外，于是老龄小农户便存在农业经营自给型的倾向，不利于农业整体提质增效。如何将老龄小农户引入现代农业发展轨道，是现代农业经营体系构建面临的重大课题。

（二）新型农业经营主体发展受阻

中国正处于农业供给侧结构性改革的深水期，新型农业经营主体已蓬勃发展。习近平总书记特别强调：“要突出抓好合作社和家庭农场两类农业经营主体发展……”目前，各类农业经营主体已经完成数量上的突破，走向高质量转型的阶段。而如何转型是新型农业经营体系建设的核心问题。当前，新型农业经营主体的转型发展还存在一定的问题，且从课题组对各地的调研来看，各地存在一些共性问题，具体而言有以下四个方面。

第一，人才相对缺乏。这一点无论是在家庭农场还是合作社都较为明显。由于农业收益相对较低、城乡发展不平衡，新型农业经营主体难以获得新鲜血液，往往陷入后继无人的困境。黑龙江仁发合作社是新型农业经营主体的发展典范，被评为“全国农民专业合作社示范社”，理事长李凤玉当选为第十二届省委候补委员、党的十九大代表。据调研，随着克山县年轻劳动力的流出，当前谁来接手已成为合作社发展的一大问题。在山西浑源县的调研发现，当前合作社、家庭农场的管理人员、技术人员都以老龄农户为主，文化综合素质水平相较外来的机手较低，掌握现代信息技术手段的能力较弱，无法熟练应用各种现代技术手段投入农业生产，作业效率存在较大提升空间，也因此在农忙季节面临着较大的竞争压力。

第二，流动性约束较大。金融是产业发展的命脉，而由于资产处置方式不规范、风险机制不完善等原因，当前农业经营主体难以获得金融支持。由于土地、农资、雇工等要素价格上涨，新型农业经营主体在扩大规模时面临着较高的土地等成本，也因此扩大了金融需求。课题组的调研表明，新型经营主体中通过正规金融渠道获得贷款的比例仅为43%，也就是说，大部分经营主体的金融需求都是通过较高利率的民间借贷满足的，增加了运营风险。金融是产业发展的支撑性要素，但由于农业自身的弱质性，农业经营主体的资产难以抵押，从而造成担保难的困境，进而加大了其流动性约束。可以说，信贷约束已经成为新型农业经营主体发展的一大桎梏。

第三，主体规范性问题突出。就合作社而言，其运营规范性问题较大。由于存在机会主义行为，合作社早期发展迅猛的背后是大量空壳社的产生。2019 年国家进行了全国性整治，但由于注销机制不完善，很多地区仍存在大量账目上的合作社。此外，现行示范合作社也存在虚假成员现象。课题组对全国合作社的调研表明，省级合作社的成员数量要求一般在50人以上，但实际上该项制度标准引致出大量“名义社员”，即为了评选示范社会拉入一些临时农户，再在评定后将其移出。盈余分配是衡量合作社的核心标准之一，但即使在全国500强合作社中，也有超过35%的合作社的交易量返还比例低于60%。就家庭农场而言，当前全国各地的登记办法不一，大多因规范不到位导致过度规模化问题。此外，在经营理念、管理水平、技术水平没有对接现代化的情况下，家庭农场往往会变成更大的农户经营，表现出和小农户一样的脆弱性，难以在激烈的市场竞争中生存。

第四，产业化水平仍然较低。调研发现，大多数合作社的领办人都是种植大户或村支书，其专业领域仍局限在生产端，难以向生产、销售进行业务拓展。同时，大部分合作社的规模和经营水平较低。以全国500强合作社为例，有25%的合作社收入低于500万元，按照广义的企业标准来看仍属于小微范畴。家庭农场也面临着同样的问题。相较于合作社，家庭农场甚至不能作为法律上的市场主体，也因此出现了可以卖粮食但不能进行加工类食品的销售。也就是说，如果想要家庭农场嵌入产业链，就必须联合其他的生产组织，或与合作社合作，或与公司合作等。

（三）规模经营发展不充分不平衡

中国幅员辽阔，地理环境、经济水平等方面存在很大差异。这在一定程度上决定了中国新型农业经营体系的构建会存在地区差异性，即一些地理、经济等条件较差的地区在推动规模经营上存在困难，导致整体农业经营规模发展不充分、不完全，由此形成地域上的不平衡。习近平总书记2016年5月23-25日在黑龙江考察时提出:“要统筹抓好现代农业产业体系、生产体系、经营体系建设，因地制宜推进多种形式规模经营，用规模经营提升农业竞争力、增加农民收人。”当前，中国农业规模经营还具有较大的发展空间，亟须区分地区间的禀赋差异，针对性地补短板，探索多种形式的规模经营路径。

总体来看，中国农业的规模经营水平还比较低。农业农村部农村经济研究中心固定观察点数据显示，截至2021年，30亩以上的规模户占比仅为10.53%，仍有较大的发展潜力。从地区层面来看，东北地区规模户占比最高，为 33.52%，是名副其实的大国粮仓。东部、中部、西部的规模户比例较为接近，分别为3.31%、4.77%和5.44%，与东北地区差距巨大。在当前中国粮食供求平衡越来越紧的情况下，仅依靠部分地区规模经营难以保障长期农业可持续发展。此外，粮食生产是农业中的弱质产业，收益较低，对地方财政支出要求也较高。长期不充分不平衡的规模经营势必对经济发展的机会公平性造成影响。

从区域内部来看，同一区域甚至同一城市也会存在由于制度安排差异造成的规模经营发展不充分不平衡的现象。改革开放以来，各地探索的承包方式存在差异，这也造就了地区间规模经营路径的差别。而在制度协调不到位的情况下就会造成部分区域规模经营发展受限。以上海市为例，上海市松江区自1984年就开始发展规模经营当时的承包方式为“确权不确地”，这样就可以减少调整地块的交易成本，很早就发展了集体农场。在21世纪初，农业劳动力大量转移后，又进一步以家庭为单位发展起家庭农场，成为全国性的“松江案例”。据2024 年课题组在上海的调研，目前松江区农作物耕种收综合机械化率达 99.3%，农户数量从2007年年初的4900家调整到目前的819家，农民已从兼业状态变为职业农民。上海市其他地区采取确权确地模式，以南汇区(现浦东新区)为例，区政府早期将土地划分到户，随着农业劳动力的转移，规模经营面临着地块调整尤其是土地流转成本过高的障碍。为了统一经营，区政府一边推行镇农投公司进行土地入股整合，一边施行“小田并大田”经营权互换的综合治理。但是，相对于早期实现集体化的松江区，南汇区的土地入股成本高，农户不愿意长时间流转土地。尽管区政府指导3-5年为流转协议期，但调研发现，规模经营户被集体要求签1年期协议，极大地增加了农业经营的风险，从而出现了规模经营户退出等现象。

（四）社会化服务有待拓展

社会化服务是现代农业经营体系的重要支撑，不同主体的服务需求愈来愈强烈社会化服务组织的作用也浮出水面，一部分学者甚至提出了把农业生产性服务业作为农业根本出路的论断。当前，社会化服务在部分地区已逐渐形成规模，达到了服务规模化的效果，为未来的农业发展提供了经验。但是就普遍性而言，社会化服务还存在着一些亟须解决的问题。

第一，市场服务成本较高，服务覆盖率低。社会化服务能够产生的前提在于通过规模经济实现盈利。而中国土地细碎化程度较高，种植品种和结构在一个村内都会有一定的差异，这就大大增加了服务主体的人工及机械损耗，从而降低了服务的利润换言之，对于非规模化的主体，提供社会化服务几乎没有利润。以课题组在山西地区的调研为例，2020-2022年，地方对于玉米的社会化服务补贴（耕种防收）约为40-60元/亩，除去补贴，单环节利润极低。例如，在春耕环节，服务市场价为55元/亩，政府项目补贴为10元/亩，服务主体向农户收取耕地服务费为45元/亩，服务主体耕地成本约为40元/亩，没有政府补贴的情况下，合作社耕地环节每亩利润约为5元(不包含器械折旧成本)。也就是说，服务主体仅当对一定规模的农户提供服务时才有可观的市场利润，而面对种植需求多样、土地细碎的小农户，社会化服务的供给并不划算，即使是利润最高的收割环节，服务主体也面临外界机，手的竞争问题。

第二，服务链条较短，可持续性较差。当前，中国社会化服务的主要环节还是集中在产中服务，尤其是机械收割服务上，在产前、产后的拓展较低，造成服务利润较低，不利于服务主体的长期发展。课题组对于全国新型农业经营主体社会化服务的调研数据表明，经营主体对于技术、销售等产前产后的需求十分强烈，但实际覆盖率较低。例如产前的农资与信息服务，两者的需求比例大约为63%和55%，但实际接受服务的比例均低于50%;而物流、信息、品牌等产后服务需求与供给的差距都超过了30%。应该指出，社会化服务仍然存在巨大的市场发展空间，其产业链拓展程度远远不够。一般来说，涉农产业的生产总值与国内生产总值的比值是衡量一个国家产业链，尤其是社会化服务产业链的重要参考。发达国家这一比值一般为1：4，而中国约为1：2，仍有充分的发展空间。产业链的韧性也影响着社会化服务的可持续性。例如，山西恒兴农业公司以饲草产业带动自身机收等社会化服务发展，通过玉米秸秆的价值拓展成功降低了社会化服务成本。

第三，公益性服务发展不够。尽管市场化已经成为社会化服务的趋势，但公益性服务仍是社会化服务体系中重要的支柱。农业是弱质产业，各个环节都需要一定的政策支持来解决市场失灵问题。2024年中央一号文件明确指出，在构建现代农业经营体系时要发挥村集体的生产、劳务等居间服务功能。但中国当前村集体整体经济实力较弱，难以负担或组织起公益性质的社会化服务供给。此外，社会化服务产业链的延伸过程也需要政府的调节支持。例如，在粮食的仓储、加工方面，市场主体难以负担相关设施的成本，这在建设用地指标稀缺的地区更为明显。上海市南汇区(原浦东新区)在发展稻米产业时，由于土地指标不足，将加工、仓储都交于隔壁奉贤区，增加了成本。而松江区则利用国有粮食系统及区属企业进行代仓储和代加工服务。优质种质提供也是社会化服务重要的环节。中国幅员辽阔，各地区环境差异表现出对种子的差异化需求，这对科研落地能力提出了较高要求。当前，得到深度研究利用的种质资源不足3%，绝大多数的种质资源尚未得到充分的管理与利用。