我们每天产生的生活垃圾被焚烧后会剩下什么？大家可能会感受到高耸的烟囱和烟气带来的压迫感，担心烟气飘散的风险，烟气的排放标准在各方的关注下也不断趋严。但事实上，烟气并不是垃圾中有毒有害物质的最终归宿，飞灰才是。飞灰作为“危险废物”，主要来源包括焚烧炉烟气净化系统的捕集物，和烟道及烟囱底部沉降的底灰。以当前的技术水平，飞灰产生率约为3%～5%，参照住建部公开数据，我国2021年焚烧处理2.1亿吨垃圾约产生624～1040万吨飞灰。由于处置经济、环境成本高，仅被中央环保督察发现的，长期暂存或违法、违规处置的飞灰量就高达105万吨。

　　飞灰是“危险废物”吗？大家也许想听到一个“是”或者“否”的答案，但事实其实并不简单。从属性上看定义，生活垃圾焚烧飞灰由于可能含有可被水浸出的高浓度的多种有害重金属物质和盐类，以及二噁英和呋喃等有机污染物等，确实属于“危险废弃物”，被纳入我国《国家危险废物名录》，在处理、转运、填埋环节均有严格要求。

　　但《国家危险废物名录》在2016年更新后至今，对飞灰的管理发生了较大调整，行业内称“豁免”——飞灰填埋过程不按危险废物管理。这意味着危险废物飞灰经过处理后，能够进入普通的生活垃圾填埋场，进行分区填埋。

　　2021年，《国家危险废物名录》更新后，进一步有条件“豁免”了飞灰的运输过程，“经处理后满足GB16889相关要求，且运输工具满足防雨、防渗漏和防遗洒的要求，可以不按照危险废物运输。”

　　但飞灰的属性仍然是“危险废物”，编号HW18。 对飞灰的豁免，一定程度上缓解了危险废物填埋处理能力不足的压力，也为我国在“十三五”（2016-2020）期间大力推广生活垃圾焚烧排除了后顾之忧。

　　飞灰的监管体系 生活垃圾焚烧厂产生飞灰后，一般在焚烧厂内进行螯合固化后成为符合填埋处置标准后，送至生活垃圾填埋场进行分区填埋。

　　飞灰在出厂（生活垃圾焚烧厂）之前，责任主体是生活垃圾焚烧厂。《生活垃圾焚烧飞灰污染控制技术规范（试行）》HJ1134-2020）规定：“飞灰处理和处置设施所有者应按对飞灰的处理、处理产物、处置过程进行环境和污染物监测，并公开。”“飞灰处理和处置设施所有者”即生活垃圾焚烧厂。

　　飞灰螯合固化产物被送至生活垃圾填埋场分区进行填埋过程中，责任主体是生活垃圾填埋场，我国生活垃圾填埋场的运营单位一般是住建部门、城管部门或者市容部门。

　　同样，《生活垃圾焚烧飞灰污染控制技术规范（试行）》HJ1134-2020）规定：“飞灰处理和处置设施所有者应按对飞灰的处理、处理产物、处置过程进行环境和污染物监测，并公开。”“飞灰处理和处置设施所有者”即住建部门、城管部门或者市容部门。

　　生态环境部门履行监管责任，包括对螯合固化产物的监管、进入生活垃圾填埋场过程中的监管。《生活垃圾填埋场污染控制标准》（GB 16889-2008）规定：“飞灰应由地方环境保护行政主管部门认可的监测部门检测、经地方环境保护行政主管部门批准后，方可进入生活垃圾填埋场。”“地方环境保护行政主管部门”即生态环境部门。

　　总结而言，在飞灰处理处置的全过程中，生活垃圾焚烧厂，住建部门、城管部门或者市容部门，以及生态环境部门都应当掌握飞灰螯合固化后产物的监测信息。

　　但是，各个主体的责任并没有普遍得到认可，相关政府部门并不掌握飞灰的监测信息，飞灰的环境风险可能因此处于失控的状况。

　　举例来看，项目团队2021年就某垃圾焚烧厂的“飞灰检测报告”信息，向福建省泉州市石狮生态环境局提起信息公开申请，石狮生态环境局回复“飞灰检测报告”属非政府信息，飞灰转移五联单涉及商业机密和个人隐私不予公开。后项目团队向泉州市生态环境局提出复议申请，得到了维持决定。随后，项目团队向泉州市洛江区法院提起行政诉讼并胜诉。详见“行政诉讼促飞灰监管完善，检测报告是否属于政府信息？”。

　　填埋不是长久之计 生活垃圾焚烧本质上是将分散在环境中的污染物集中起来加以焚毁去除和分离浓缩的过程，而飞灰则是毒性污染物分离浓缩的终端产物。由于飞灰中含有可被水浸出的较高浓度的镉、铅、铬、铜、锌等多种有害重金属物质和盐类，飞灰处置时可能会污染地下水体。

　　目前主流的处理方式是“堵”，即将飞灰螯合固化后进行填埋——飞灰加入水泥或螯合剂后，通过物理或化学的方式使其特性更加稳定后，送去填埋。但从技术角度，这一“堵”的方式治理飞灰并不完美。

　　长期关注飞灰环境和健康风险的海南大学教授黄青曾表示：“飞灰也是重金属的主要来源，目前我国主流的处理方式是螯合固化，但固化几年就失效了，要重新固化，最后这些有毒的飞灰堆在那里越堆越多，只堵不疏，环境和健康风险可能被不断放大。”

　　技术逻辑上，如果飞灰填埋场防渗层存在问题，飞灰浸出液的环境风险将不容小觑。

　　现实也并不乐观。2022年，生态环境部在发布的《生活垃圾填埋场污染控制标准（征求意见稿）》（标注说明）中，发现贵州、广东、湖南、山东、河北、浙江、四川、重庆、广西、安徽、陕西、江苏等十二个省市的79座新建填埋场和20多座正在运营填埋场的防渗层破损问题极为严重，平均每个填埋场内发现防渗层破损漏洞约34个。如果按照面积计算，检出漏洞约为17个/万平方米。

　　项目团队研究发现，面对飞灰的环境潜风险，环境信息的公开情况并不乐观。

　　检索发现，2021年山东、浙江、广东、江苏四省共271座垃圾焚烧厂，仅7座焚烧厂的飞灰监督性监测信息被当地的环境管理部门公开。2022年，项目团队向广东、浙江两省的27个地市进行飞灰的信息公开申请，仅深圳市、东莞市和舟山市答复了飞灰监督性监测，占比仅11%。

　　项目团队认为，飞灰螯合固化技术不可靠、填埋场防渗问题突出、环境监测不完善可能导致严峻的环境和健康风险，随着日后飞灰产生量的进一步增加，填埋可能“堵”不住飞灰风险。

　　飞灰处置作为垃圾处理“最后一公里”的挑战，在现实中被广泛曝光。2022年6月，湖北日报报道，湖北省黄冈市麻城市生活垃圾焚烧发电项目2022年5月开始试运行，厂区内飞灰暂存间已接近爆仓，如何安全处置飞灰，成为该项目运营面临的最大问题，2022年12月，凤凰网河北报道廊坊市飞灰曾“无处可去”的挑战，等等

　　2021年，国家发改委、住建部印发的《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》中，明确提出要“补齐焚烧飞灰处置设施短板”、“开展飞灰处置技术试点示范”、“健全飞灰处置标准和技术要求”等等，直指飞灰处置中的管理、技术和监管问题。