全县3万人、9部出租车、没有红绿灯……这就是近期引发存废之争的陕西“袖珍”小县——佛坪县。

今年两会期间，全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉提出了优化县级行政区划、推进小县合并试点的建议。其中提及的“2019年常住人口3.02万人的西部某县”，被一些佛坪人认为是在暗指佛坪，触及了这座人口小县最敏感的神经，也引发了类似小县的存废之争。

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千余县市户籍人口不足50万

186个县市人口超百万

值得提醒的是，由于县域一级的数据往往更新不够及时或不够透明公开，且一两年内差别不大，本文所选用的人口数据，如非特别指出，均统一采用《中国县域统计年鉴2019》中的户籍人口数据。

根据中国民政部信息梳理，截至2020年底，全国县级行政区划单位共有2844个，其中市辖区973个、县级市388个、县1312个、自治县117个、旗49个、自治旗3个、林区和特区各1个。

县域人口规模有大有小，最多能相差1300多倍。我们以数量最多且最为人熟知的县和县级市（以下统称“县”）为例，全国1700个县，像佛坪一样户籍人口不足5万的“袖珍”小县共有82个，人口规模在5-10万之间的共有108个，10-50万之间的有841个。也就是说，全国1700个县中，人口不足50万的就有1031个，占比约为61%。

在剩下的669个县中，人口规模在50-70万之间的共有276个，70-100万之间的共有207个，100万以上的有186个。其中人口规模突破200万的共有3个，分别是广东普宁市、安徽临泉县和广西桂平市。一般而言，人口规模在50到70万之间就可以称为中等县，超过100万的就算是人口大县了。

而根据《中国县域统计年鉴》，中国人口最多的广东普宁市户籍人口高达248万，人口最少的新疆阿拉山口市只有1878人，两者相差1320倍。

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河南户籍人口大县最多

“袖珍”县多位于西部地区

那么这些超过百万的人口大县，和不足5万的“袖珍”小县都分布在哪儿呢？

搜狐城市梳理后发现，全国186个户籍人口大县主要位于中西部的人口大省、农业大省，以及东部沿海的一些欠发达地区。河南以28个的数量高居第一，江苏、安徽紧随其后，分别是20个和19个。广东、山东、湖南、四川均超过15个，湖北和广西超过10个。其中江苏和广东的人口大县，几乎都位于粤东、粤西、苏北等欠发达地区。

而82个户籍人口不足5万的“袖珍”县，几乎都位于地广人稀的西部。其中西藏共有46个，占了一半多。青海、四川和新疆分别有11个、8个和7个，陕西共有5个，其中就包括文章开头的佛坪。位于东北地区的黑龙江也有2个，分别在大兴安岭地区和双鸭山市，均处于边境地带。

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户籍人口10强县市广东占4席

人口最少10县西藏占9席

那么户籍人口最多和最少的50个县，又都是哪些呢？

根据《中国县域统计年鉴》，户籍人口最多的50个县市分布在广东、安徽、河南、江苏、广西、湖南、湖北、山东、江西、四川、云南等11个省份。其中广东和安徽数量最多，都有8个，河南、江苏、广西均在5个以上。

人口最多的10个县市分别是广东普宁市、安徽临泉县、广西桂平市、江苏沐阳县、江苏邳州市、广东陆丰市、广西博白县、河南邓州市、广东廉江市和广东雷州市，户籍人口均超过180万，位居前三的普宁、临泉、桂平更是超过200万。

广东普宁地处潮汕地区，人口总量大且出生率高，是中国户籍人口最多的县级行政区域。它是全国著名侨乡，也是我国最大的衬衣生产基地和华南最大的中药材基地。2020年GDP总量613.58亿元，城镇化率仅有50%左右，人均GDP也不足3万元，远不及全国平均水平。

位居第二的是安徽西北部的临泉县，户籍人口约在230万左右。临泉隶属阜阳市，是中国古代著名军事家姜子牙的故里，也是全国重要的粮食生产基地和畜牧养殖基地。2020年全县GDP总量394.6亿元，人均GDP仅在2万元上下，比普宁还低。位居第三的广西桂平与临泉一样也是农业重镇，在2020年才退出贫困县序列。

实际上不止这3个县市，仔细梳理名单就可以发现，户籍人口最多的50个省市几乎都分布在粤东、粤西、苏北、皖西北、豫东南等经济欠发达地区，工业化、城镇化水平相对较低。以2019年数据来看，除了山东滕州市、泉州南安市、长沙浏阳市、长沙宁乡市、湖北仙桃市和南通如皋市这几个县市之外，其余县市人均GDP均不及全国平均水平。

它们人口外流的情况也十分严重。搜狐城市通过对比这些县市户籍人口与常住人口后发现，绝大多数县市人口处于净流出状态，并且普遍超过30万。对这些人口大县而言，改善软硬件环境、发挥当地劳动力资源优势、加快承接产业转移和工业化步伐、促进人们就近城镇化，将是未来城镇化过程的主要任务。

而户籍人口最少的50个县市，几乎都位于西藏、青海、新疆、四川、陕西、内蒙古这几个省区，大部分都是自然环境较为恶劣的区域。这些县市普遍人气不高、经济低迷，地方财政收入与财政支出反差巨大，也是“袖珍”小县存与废的主要争议所在。

全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉在“推进小县合并试点”的建议中就提到了两大主要争议，其一是人口数量一旦不足，就可能制约经济发展，这在一些人口小县的表现中尤为突出，越是人口规模小、经济欠发达的县，人口流失越严重。

其二，在县级行政区划中，大都需要同时设置党委、人大、政府、政协、纪检、公检法司等行政事业和社会组织，并配套建设办公场所和科教体文卫等基础设施，财政供养人员和基础设施建设每年都需大量的财政支出，最终造成行政成本高、公共基础设施浪费大。

不过，当地干部与学者显然不认同这些争议。曾任职佛坪县委党校校长的田文学就认为，佛坪这样的小县城，兼具大城市水源地与珍稀动物保护的双重价值，是无法直接用金钱计算与衡量的。

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江苏4县市常住人口超150万

晋江人口净流入近百万

若从常住人口的维度来看，能超过150万人的县市要少很多。据搜狐城市不完全统计，截至2019年常住人口超过150万人的县市共有13个，除了户籍人口本就极高的普宁、滕州、临泉、桂平、沐阳、廉江、南安和雷州之外，还有福建晋江市，江苏昆山市、江阴市、常熟市，以及浙江慈溪市，都是人口净流入大县。

连续26年领跑福建县域经济的晋江，一直是福建经济发展最快、实力最强、最具活力的地区之一。资源禀赋、经济基础等条件并不算优越的晋江，在改革开放中杀出一条血路，并打造出享誉海内外的“晋江模式”。高达92.5万的净流入人口，将其推上第二的宝座，仅略低于普宁市。

滕州市是少有的人口大县中人口外流不严重的县市。其县域经济十分发达，主打产业是机械机床、煤化工、建材、能源、食品医药、轻纺六大支柱产业，是全国百强县的稳定在榜成员。

江苏的昆山、江阴、常熟，以及浙江慈溪，更是如雷贯耳的经济强县，常年位居百强县前十。其所在的苏南浙北是中国经济最发达的区域之一，也吸引了大量人口流入。2019年，这4个县市的人口净流入都超过30万，昆山更是高达68万。

与户籍人口相比，常住人口大县确实明显偏少，这其中主要有三大原因。第一，随着近些年的城市扩张，不少经济发达的县域都纷纷撤县设区；第二，相比户籍人口的统计来说，流动人口统计难度更大，存在着不少低估、漏报等现象；第三，近年来随着人口向中心城市集聚，一些较为发达的县域吸引力减弱，人口流入已逐渐放缓。

总体来讲，中国户籍人口大县多位于中西部农业、人口大省，以及东部沿海的经济欠发达地区，城镇化、工业化程度均有待提升。“袖珍”小县则几乎全部位于西部，虽然面临着合并、废除等诸多争议，但也自有其存在的价值。

在全国“十四五”规划纲要中，“推进以县城为重要载体的城镇化建设”被单独列出，加快县城补短板强弱项，推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能，增强综合承载能力和治理能力，将成为未来五年的重点任务。

在此背景下，无论是东部基础较好的县城，还是中西部、东北地区城镇化较弱的县城，亦或是偏远地区的生态功能区县城，都将迎来更好的发展机遇。

参考资料：

[1] 陕西“袖珍”小县存废之争： 只有3万人，9部出租车，没有红绿灯.第一财经

[2] 人口大县都在哪：安徽广东多户籍大县 江浙外来人口多.第一财经